L’actual recessió i les males perspectives macroeconòmiques de curt termini obliguen a centrar la major part dels esforços de la presidència Europea d’Espanya en les mesures i polítiques de promoció de l’activitat econòmica i de creació d’ocupació a curt termini. Tanmateix, no poden oblidar-se aquelles reformes estructurals que han d’afavorir el creixement econòmic sostingut de llarg termini un cop aquesta crisi hagi estat superada.
Es tracta, per sobre de tot, de polítiques d’oferta que actuen sobre la tant menyspreada – per la política econòmica recent- productivitat. Exemples d’aquestes polítiques més estructurals les trobem en la necessitat d’incrementar la R+D+i del país i millorar els programes de finançament públic-privat per emprenedors i innovadors, però també en el debat sobre la reforma laboral. És també en aquest conjunt de mesures estructurals i de llarg termini on trobem les infraestructures i el seu impacte sobre el desenvolupament econòmic regional.
Les infraestructures són un dels principals determinants del creixement econòmic, gràcies al seu impacte sobre la productivitat, i per tant, de la competitivitat d’aquest territori en el context nacional i internacional. Tanmateix, la seva sola existència o una elevada inversió en infraestructures no suposa una condició suficient per assolir aquest impacte sobre el territori que les acull. De fet, la inversió en infraestructures pot tenir només un impacte de curt termini si l’aportació sobre l’economia del territori no va més enllà de l’ocupació temporal que suposa la seva construcció – i en canvi pot suposar un cost de llarg termini si l’administració ha de subvencionar la seva operació deficitària -. En canvi, com és de desitjar, les infraestructures poden aportar una nova manera de moure mercaderies i persones de forma més ràpida i segura en corredors amb una forta demanda de mobilitat, de manera que permeti afavorir els intercanvis econòmics amb guanys d’eficiència significatius. Per tant, és molt important saber quina serà la funció de la infrastructura i sobretot, avaluar el retorn en termes de rendibilitat social de la utilització de grans muntants de recursos públics – i que per tant tenen un elevat cost d’oportunitat- com habitualment són necessaris. Aquest exercici, com a mínim a Espanya, ha estat absent del debat públic fins a la sobrevinguda crisi econòmica gràcies a l’extraordinari dinamisme de l’economia en la última dècada.
La presidència europea ha de permetre liderar un canvi de prioritats que centri els esforços en política d’infraestructures en aquells modes que puguin aportar un major impacte sobre la productivitat i que garanteixin la rendibilitat social de la inversió. Entre aquests canvis en les prioritats cal diferenciar entre nova infraestructura i infraestructura ja existent, per reorientar les noves inversions a modes productius i promoure les reformes que ajudin a extreure el màxim de les actuals infraestructures.
A continuació presentem dos exemples concrets que il·lustren aquesta necessitat de canvi en aquests dos àmbits i que haurien de situar-se al capdamunt de la llista de prioritats de la presidència europea d’Espanya: el ferrocarril de mercaderies i la liberalització del transport aeri amb l’eliminació dels convenis bilaterals que restringeixen la competència entre aeroports i aerolínies. Aquestes polítiques són claus tant per maximitzar l’aportació de les infraestructures a la Unió Europea, però molt especialment poden aportar un benefici de llarg termini a l’Economia espanyola.
Canvi de prioritats en nova infraestructura
La situació financera de la majoria de governs europeus, però molt especialment d’ Espanya – que a més sembla presentar una duració de la recessió més llarga en comparació amb altres economies de l’entorn que ja han fet gran part de l’ajust-, no permetrà els excessos fets en matèria de noves infraestructures que aportaran molt poc al teixit econòmic del país com han estat la construcció de terminals aeroportuàries faraòniques o la voluntat del govern espanyol de crear la xarxa ferroviària d’alta velocitat més llarga del món. Per aquest motiu, la presidència europea hauria d’impulsar un canvi de prioritats en la política d’infraestructures, afavorint els modes que ofereixen un major impacte econòmic. És en aquesta funció en la que el transport de mercaderies per ferrocarril hi pot jugar un paper molt rellevant. De fet, aquesta és l’assignatura pendent tant d’Espanya com de la Unió ja que el transport per via ferroviària tot i que presenta avantatges notables respecte la carretera – el seu principal competidor – com ho són la fiabilitat, la seguretat, la menor contaminació i la major capacitat de càrrega, gaudeix d’un paper molt limitat.
En l’actualitat el 44% de totes les mercaderies transportades a la Unió Europea es desplacen per carretera, mentre que pel contrari, només un 10% ho fa per ferrocarril – el transport marítim de mercaderies representa el 39% i les vies navegables interiors un 3% segons dades de la Comissió Europea-. Aquestes dades són fins i tot més decebedores a Espanya, on la gran inversió en ferrocarril realitzada – i planificada fins el 2020 - s’ha centrat principalment en el transport de passatgers en alta velocitat i no pas en mercaderies. No és estrany doncs que el percentatge de tones de mercaderia transportades per ferrocarril se situï al voltant del 4% i en una clara evolució a la baixa. Aquest desequilibri tan favorable a la carretera suposa grans costos externs en forma de contaminació, congestió i accidents que podrien alleugerir-se amb una xarxa ferroviària de mercaderies capaç de competir amb el transport per carretera, especialment si aquesta té una vocació multimodal de complementarietat que permeti que els ports espanyols – molt especialment els mediterranis – puguin convertir-se en portes d’Europa a les mercaderies arribades d’Àsia.
Per aquest motiu és indispensable assumir com a prioritat la promoció del transport de mercaderies per ferrocarril i la seva complementarietat amb altres infraestructures amb una forta presència de mercaderies com ho són els ports. Aquesta estratègia situa com a prioritat tant per Europa com per Espanya el desenvolupament del corredor ferroviari de mercaderies del mediterrani – connexió des d’Algesires fins els pols industrials situats a les valls del Rin i del Roina- i planteja la necessitat d’accelerar els projectes europeus tant programats i debatuts que han patit retards importants i poc justificables. L’exemple més rellevant pel nostre entorn econòmic és el cas del projecte Fermed.
Extreure’n el màxim de les infraestructures ja existents
Un altre àmbit prioritari per a la presidència europea d’Espanya en matèria d’infraestructures ha de ser promoure polítiques que permetin assolir el major impacte econòmic de les infraestructures ja existents. En aquest sentit, tenim la regulació i gestió de les infraestructures aeroportuàries com un altre focus de reforma que pot permetre millorar la seva aportació al territori que serveixen. Si bé a Espanya la individualització de la gestió dels aeroports hauria de ser una condició indispensable per assolir aquest objectiu, existeix una altra reforma a nivell europeu que hauria de permetre avançar en la liberalització del transport aeri.
En l’actualitat, existeixen convenis bilaterals entre països de la Unió Europea i altres països que restringeixen la seva connexió internacional de diferents formes: limitant els aeroports que poden acollir connexions – fet que impedeix que altres aeroports del mateix país puguin acollir aquestes mateixes connexions en condicions de competència-, fixant màxims de freqüències, i fins i tot en algunes ocasions, designant una determinada aerolínia. Es tracta doncs de restriccions al lliure funcionament dels aeroports i de les companyies, suposant en molts casos una barrera a la competència contrària a la tendència del sector cap a una major liberalització. Aquesta, especialment impulsada pel mercat únic dins de la Unió i pels acords “open sky” entre Estats Units i Europa, ha aportat una reducció de preus i costos que ha facilitat que el transport aeri hagi viscut un creixement espectacular en aquests darrers anys. Per aquest motiu, sembla adient seguir aprofundint en aquesta política de major llibertat.
Un exemple molt clar de les conseqüències d’aquesta regulació el tenim amb els vols entre Espanya i alguns països llatinoamericans, ja que alguns d’aquests només poden realitzar-se des de i cap als grans aeroports com Madrid Barajas i Barcelona – i sovint amb la preeminència també de l’antiga companyia de bandera i avui privada, IBERIA-. Aquesta restricció impedeix que altres aeroports puguin obrir noves rutes tot i gaudir d’una demanda suficient i prou dinàmica. Aquests convenis no es basen en cap justificació tècnica i són tan sols un anacronisme – sorgeixen just després de la segona guerra mundial - que garanteix un monopoli legal i afecta a les condicions en que els aeroports, i per tant les ciutats, competeixen en el mercat global i local.
És en aquest sentit que la presidència europea suposa una gran oportunitat per avançar en aquesta liberalització que permeti un major grau de competència entre aeroports i aerolínies, una major aportació al territori i uns nivells de mobilitat i de dinamisme del sector aeri més ambiciosos que els actuals.
Cal apuntar també que aquesta política no només afavoriria la competència entre aeroports sinó també permetria aprofundir en les interaccions i intercanvis entre la Unió Europea i altres continents, molt especialment amb llatinoamèrica. Aquesta és una de les voluntats sovint remarcades per la política exterior del govern espanyol. D’aquesta manera el paper d’Espanya com a mitjancera i promotora dels interessos llatinoamericans amb la Unió Europea es veuria reforçat amb aquestes mesures de liberalització.
Conclusions
En definitiva, la crisi econòmica ha obligat els governs a prestar una major atenció a les polítiques fiscals de curt termini per a la recuperació econòmica. Tanmateix, els governs i molt especialment el lideratge que confereix la presidència de la Unió Europea no poden deixar de banda les polítiques estructurals de foment de la productivitat, que són principalment mesures que treballen sobre l’oferta. Entre aquestes polítiques les infraestructures poden jugar un paper rellevant. Per fer-ho, és necessari reorientar les prioritats que han guiat la política d’infraestructures dels últims anys caracteritzades per un gran dinamisme de l’economia i que per tant, han afavorit excessos i desequilibris. En aquest sentit cal traslladar l’esforç financer en nova infraestructura als modes que més aportació puguin fer a aquesta productivitat i que per tant, garanteixin una major rendibilitat social dels recursos públics. Un exemple molt clar d’aquesta reorientació ha de ser la promoció del transport de mercaderies per ferrocarril accelerant els projectes de connectivitat internacional claus per Espanya, com és el del corredor mediterrani.
Per altra banda, és indispensable buscar el màxim aprofitament de les infraestructures ja existents. Per això cal fer reformes estructurals en la gestió de les infraestructures i sovint apostar per una major liberalització d’alguns sectors, com per exemple en el transport aeri. L’existència de convenis bilaterals que restringeixen la competència en determinades rutes internacionals (sovint intercontinentals) són un obstacle per a la igualtat de condicions dels aeroports davant del mercat mundial i per tant, limiten legalment l’impacte econòmic de la infraestructura sobre el territori que serveix.
Si bé aquestes dues polítiques específiques no són les úniques prioritàries per a la Unió Europea – cal recordar la importància estratègica d’altres polítiques de transport com l’extensió del parc de vehicles elèctrics, la internalització dels costos del transport mitjançant pagament per l’ús o la importància de l’eficiència en les infraestructures locals i metropolitanes-, aquestes suposen dos bons exemples que il·lustren la necessitat de reorientar la política d’infraestructures i maximitzar l’impacte de les ja existents sobre la productivitat i el desenvolupament regional mitjançant reformes en els sistemes de gestió i regulació. La presidència europea suposa doncs, una oportunitat per avançar i liderar aquest canvi.
Daniel Albalate
Universitat de Barcelona
(GiM-IREA)
Albalate, Daniel
