El primer semestre del 2010 Espanya està exercint la quarta presidència del Consell de la UE que ostenta d´ençà que va entrar a la llavors Comunitat Europea.
És una presidència marcada per la crisi econòmica internacional en la qual a Espanya s´afegeixen els elements específics derivats del boom immobiliari dels últims temps, el creixent endeutament respecte a l´exterior i un dèficit fiscal on conflueixen les creixents despeses de les Administracions públiques i la baixada en la recaptació d´impostos i cotitzacions socials com a conseqüència de la disminució de l’activitat econòmica. Tot això fa que la premsa internacional es qüestioni el lideratge que el president Zapatero pugui exercir per tripular la nau europea si té ja dificultats, i moltes, per tripular la nau espanyola.
Però aquesta Presidència espanyola on s´ha de consolidar la capitalitat de la Unió per la Mediterrània per Barcelona -decidida a Marsella després del llançament de la Unió el 13 de juliol de 2008 a París-; on s´ha de renovar l´Estratègia de creixement de Lisboa de 2000 i a on s´intentarà tirar endavant una nova relació més estreta amb l’Amèrica llatina i el Carib --malgrat les contradiccions dreta/esquerra en què està submergit aquell continent- i en que seguiran les negociacions de cara a una nova ampliació de la UE i s´iniciaran les negociacions per les noves Perspectives Financeres 2014/2020; es deu caracteritzar fonamentalment perquè Espanya sàpiga fer rutllar els canvis derivats dels Tractats de Lisboa per ser la primera presidència que es produeix després de l´entrada en vigor dels nous tractats que s´adjunten als existents fins ara per actualitzar la normativa de la integració: el de la Unió Europea (TUE) i el de Funcionament de la Unió Europea (TFUE) que han entrat en vigor l’1 de desembre de 2009 al acabar el difícil procés de ratificació del Tractat de Lisboa de 13 de desembre de 2007.
Veiem, doncs, el que signifiquen les aportacions dels Tractats de Lisboa cara al futur europeu i el que pot fer Espanya des de la seva presidència del Consell del primer semestre del 2010.
Cal dir en primer lloc que així com el no ratificat Tractat Constitucional -signat a Roma el 29 d’octubre de 2004- definia la UE com una unió de ciutadans i estats, el Tractat Lisboa reintrodueix la idea tradicional de la UE com unió d´estats amb la qual cosa és un nou Tractat internacional entre els estats membres que no substitueix tots els Tractats anteriors co pretenia la Constitució per la qual cosa la vida europea es segueix regulant , com abans, per un monyó de tractats superposats la qual cosa no ha resolt l´esforç de simplificació de "l´acquis" que s´havia pretès al Consell Europeu de Laeken de desembre de 2001. El fet mateix que els dos nous Tractats hagin pres les seves respectives exposicions de motius dels antics TUE i TCE ens mostra la prudència que, en aquest sentit, han desplegat els redactors del Tractat de Lisboa per no posar en perill el que ja s´intuïa que seria un complicat procés de ratificació si el text semblava un altre cop una constitució. La difícil ratificació del Tractat de Lisboa (amb la necessitat d´un segon referèndum per rectificar el "No" del primer a Irlanda i els entrebancs de ratificació a Polònia i la República Txeca així ho han confirmat.
Dit això s´han produït canvis molt importants des del punt de vista estructural. En primer lloc desapareix l´estructura dels tres pilars que es va introduir al Tractat de Maastricht de 1992 que va crear la Unió Europea. Això no vol dir, però, que no segueixin existint diferencies respecte a les qüestions de Política Exterior i Defensa on seguirà vigent l´intergovernamentalisme i no el mètode comunitari . En segon lloc la Comunitat Europea desapareix com tal i és la Unió Europea la que ara ostenta la personalitat jurídica única.
Junt a això, la Carta de Drets Fonamentals de 7 de desembre de 2000, adoptada a Estrasburg el 12 de desembre de 2007, passa a tenir el mateix valor jurídic que els Tractats (amb l´excepció obtinguda pel Regne Unit i Polònia) malgrat no formar part del cos del Tractat i haver estat publicada en un DOUE diferent a aquell en el qual es va publicar el Text consolidat del TUE i del TFUE.
Les principals novetats que incorporen els nous tractats respecte al sistema institucional.
Quan el Consell Europeu de Laeken va començar el procés de reforma que va conduir al projecte de Tractat Constitucional es volien introduir canvis al sistema institucional per tal de dotar a la UE d´una governança més eficaç per evitar els riscos d’ingovernabilitat que suposava el creixent nombre d´estats membres. Pràcticament totes les institucions europees s´han vist afectades pels canvis introduïts pel TFUE:
A- El Consell Europeu es converteix en Institució i se´l dota, a més, d´un President estable amb mandat de 2,5 anys renovables . Per a primer president s´ha elegit al Sr.Van Rompuy. Amb això el cap de Govern del país que està a la presidència del Consell (en la formació de Triada introduïda) ja no és president del Consell Europeu com era abans sinó -simplement- Cap de Govern del país que està en l´exercici de la presidència rotatòria del Consell. La relació Van Rompuy-Zapatero obrirà camins sobre la relació que hauran de tenir ambdues presidències.
B- El Consell de Ministres passa a ser presidit per un equip de tres països amb rotació presidencial semestral amb els tres. Atès que el Tractat de Lisboa va entrar en vigor l´1 de desembre del 2009 el primer cas d´aplicació d´aquest sistema presidencial és la Triada constituïda per Espanya (1er semestre de 2010), Bèlgica (2on semestre de 2010 ) i Hongria (1er semestre de 2011). De les nou formacions existents del Consell de Ministres, la d´Afers Exteriors la presideix en permanència l´Alta Representant pels Afers Exteriors i la Defensa que és a la vegada Vicepresidenta de la Comissió: la baronessa Ashton) mentre les altres formacions segueixen sent presidides per la presidència rotatòria amb participació, en el cas d´Espanya, de Consellers de les Comunitats Autonomes seleccionats per cada cas entre totes elles.
Per evitar en el futur, en la mesura del possible, situacions de veto el Tractat de Lisboa ha donat un pas important per tal que en la majoria de qüestions el Consell de Ministres pugui prendre decisions per majoria qualificada sense tenir d´obtenir-se unanimitat. Vint-i-una qüestions que abans s´adoptaven per unanimitat passen ara a poder resoldre´s per majoria qualificada al temps que 28 nous temes s´alineen també amb el sistema de decisió per majoria qualificada. En aquest àmbit el sistema de decisió al Consell abandona el triple llindar del Tractat de Niça i es passa a la doble majoria (55% dels estats membres i 65% de la població) si bé aquest sistema no entrarà en vigor fins al 2014 o inclús, si hi haguessin objeccions, fins el 2017.
C- La Comissió Europea que inicialment semblava la gran perdedora al Tractat de Lisboa guanya competències pel fet de que l´Alta Representant per la Política Exterior serà la seva primera vicepresidenta (fins al Tractat de Lisboa l´Alt Representant era el Secretari del Consell (competències purament intergovernamentals) i funcionaris de la Comissió integraran una part substancial del Servei Exterior Comunitari que estarà sota les ordres de la baronessa Ashton i que s´està vertebrant durant la Presidència espanyola. El fet que en el la tercera part del Tractat de Funcionament s´enumerin 24 títols substantius dóna base jurídica per a més capacitat d´iniciativa a la Comissió ja que alguns d´aquests són nous en la vida europea (Esports, Joventut, energia, ajuda humanitària, recerca espaial, canvi climàtic, protecció civil). Per altra banda es comunitaritza el que quedava encara com intergovernamental de l´antic Tercer Pilat del TUE (Espai de Llibertat, seguretat i justícia) que veu, també, un desenvolupament respecte de la cooperació policial i judicial en afers penals. La Comissió també guanya punts com a conseqüència de la política de solidaritat dins la PESC/PESD. Finalment, cal ressaltar que pel fet d´introduir-se la distinció entre actes legislatius i actes d´execució dins el dret derivat europeu, la Comissió no haurà d´estar pendent del que decideixi el Consell pel que fa a la categoria dels actes executius que pugui dur a terme.
D- El Tribunal de Justícia no ha aconseguit que al cos del Tractat de Lisboa s´hi hagi inclòs el principi de la primacia del Dret Comunitari consagrat per la jurisprudència -com s’hi feia l´art I.6 del Tractat Constitucional- però sí ha vist com aquest principi s´ha incorporat -com declaració annexa 17 al Tractat.
El Tribunal de Primera Instancia passa a denominar-se Tribunal General com a conseqüència lògica del fet que ha vist ampliades les seves competències en els últims anys fins a tenir competència pràcticament universal excepte en matèria prejudicial.
E- El Parlament Europeu veu considerablement ampliades les seves competències respecte a la confirmació del President i membres de la Comissió -que se li hagin proposat pel Consell- i veu com el procediment de codecisió passa a ser el procediment general, fet que converteix el PE en un poder colegislatiu pràcticament ple, cosa que fa (malgrat que no es digui com es deia al Tractat Constitucional) que la Unió sigui ara, una mica també, una unió de ciutadans i no només d´estats. Amb el reconeixement de la Convenció com a possibilitat per tal de reformar els Tractats s´assegura que el PE estarà present a les Conferencies reformadores del Tractats a diferencia del que havia succeït fins a Laeken en que només eren intergovernamentals.
La fixació de competències
Pel que fa a les competències i per primer cop amb la Presidencia española, després del Tractat de Lisboa que segueix en aquest tema el que va fixar la Convenció que va redactar el Tractat Constitucional, s´han inclòs de forma tancada les tres categories de competències comunitàries existents. L´article 5 del TUE recull que les competències es reparteixen en base als principi d´atribució, subsidiarietat i proporcionalitat (conceptes introduïts a l´ordenament comunitari pel Tractat d´Amsterdam de 1997) però queda per al títol I de la primera part del TFUE el desenvolupament dels principis. En el TFUE es fixa que existeixen les competències exclusives de la UE, les compartides UE/Estats membres i les de suport, coordinació o complement. Per altra banda el TFUE clarifica, a més, per primer cop, la distinció entre actes legislatius i actes executius amb la qual cosa la Comissió ja no rep el poder d´execució del Consell sinó directament dels Tractats.
Sobre el punt de les llistes tancades de competències s´ha discutit molt en relació a si això permetrà una expansió neofuncionalista de competències europees com la que des del començament de la Comunitat va permetre la "clàusula de flexibilitat" de l´article 235 desprès enumerat com art. 308. La inclusió com article 352 del TFUE d´aquesta clàusula de flexibilitat o de poders implícits ha tranquil·litzat als que temien un bloqueig en les possibilitats que la UE pugui anar assumint noves competències a mesura que sorgeixin àmbits en els quals es faci necessària una acció de la UE.
Espanya haurà de concretar la qüestió de la cooperació estructurada amb un mínim de vuit estats membres.
D´acord amb els nous tractats els Parlaments nacionals i inclús els autonòmics podran exercir un cert dret d´alerta al més aviat respecte dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat. Durant aquesta presidència espanyola el Parlament de Catalunya ha començat contactes amb el Govern i Parlament espanyols per tal de fer efectiva la possibilitat oberta pel Tractat de Lisboa.
Per altra banda els nous Tractats ofereixen la novetat de la Iniciativa Ciutadana Europea (ICE) que es un primer pas cap a la democràcia directa supranacional al establir que un milió de ciutadans d’un nombre significatiu d’estats europeus pot proposar a la Comissió Europea que presenti una iniciativa legislativa que es consideri de interès. Espanya hauria d´impulsar durant la seva presidència les modalitats per l´exercici d´aquest nou dret dels ciutadans europeus.
Una Presidència complexa
Amb tot això queda clar que Espanya té en el primer semestre de 2010 una Presidència més complexa que la que va tenir en les tres anteriors presidències seves del primer semestre de 1989, el segon semestre de 1995 i el primer semestre de 2002, tant per la crisi econòmica que pateix ella mateixa i la majoria del estats membres que no poden respectar els criteris de Maastricht i del Pacte d´Estabilitat i Creixement per evitar que l´Euro perilli com per les decisions que el Govern espanyol ha de prendre per fer avançar els temes que el Tractat de Lisboa ha deixat sense concreció, com és el cas de les relacions entre el President Permanent del Consell Europeu i el President del Govern del país que ostenta la presidència semestral, la situació del immigrants no ciutadans europeus en relació a la Carta de Drets Fonamentals i a una rapida incorporació de la UE a la Convenció Europea de Drets Humans, les primeres propostes sobre les noves Perspectives Financeres 2014-2020, l’Estratègia de Lisboa reforçada, i fins i tot el ritme de noves ampliacions que són competència de la presidència rotatòria. També li tocarà a Espanya cooperar amb la Comissió per crear el nou Servei diplomàtic exterior de la UE i impulsar que pugui tenir contingut unificant les ara diverses posicions dels diferents estats membres en l´arena internacional. A més, la Presidència espanyola haurà de liderar la posició europea front a les conferències de canvi climàtic i el futur de les energies alternatives la qual cosa li serà difícil si pensem en que Espanya es dels pocs estats membres que no creuen en l´opció nuclear.
Per tot això no n´hi a prou en repetir que Espanya impulsarà una política europea de immigració coordinada, qüestions de gènere, religió i altres que no semblen substancials perquè el primer en el que Espanya hauria d´exercir lideratge és respecte a l´espai euromediterrani - muntant la Secretaria de la Unió per la Mediterrània a Barcelona- i cooperant amb la Sra. Ashton per tal de que Europa no quedi marginada en una globalització que sembla decantar-se en favor de l´espai Asia-Pacific i molt especialment de la Xina.
Francesc Granell
Catedràtic d´Organització Econòmica Internacional de la Universitat de Barcelona
Granell, Francesc
