Com és ben sabut, la Política agrària comuna (PAC) té un paper destacat dins del conjunt de polítiques comunitàries. Va ésser la primera de les polítiques en posar-se en marxa, és la més complerta i, aquest 2010, la seva despesa absorbeix el 42% del pressupost de la Unió Europea. És una política fortament qüestionada des de molts fronts, enfocaments, interessos i pendent d’una nova reforma en profunditat per abans del període de programació financera comunitària que començarà el 2014.
Els debats sobre la nova política agrària, el que s’anomena sovint la “PAC a l’horitzó 2020”, varen començar sota la Presidència francesa de la Unió Europea amb una reflexió general sobre els reptes que haurà d’afrontar la Política agrària del futur i van seguir, amb més o menys embranzida, l’any passat amb les Presidències txeca i sueca amb discussions sobre el futur dels ajuts agraris i sobre el desenvolupament rural.
Una política comuna qüestionada
La política agrària europea va néixer a començament dels anys seixanta amb el doble objectiu d’assegurar l’abastament d’aliments i d’estabilitzar els preus dels productes agraris i els seus instruments foren principalment els preus d’intervenció, els estocs reguladors, els subsidis a l’exportació, la protecció en frontera i, més endavant, el control de l’oferta. Des dels anys vuitanta, però, hi ha hagut un procés continu de reformes de la política agrària europea (Viladomiu, 1994), l’última la “revisió mèdica o health check del 2008”. Aquestes reformes van donar lloc a la desaparició total o parcial dels mecanismes clàssics d’intervenció als sectors agraris –preus de garantia, estocs reguladors,...- i la seva substitució per a pagaments directes. A més a més actualment el gruix d’aquests pagaments directes són pagaments “desacoblats” de la producció (drets de pagament únic), és a dir que es reben en funció dels pagaments rebuts anteriorment (drets històrics) i/o de la superfície agrària en propietat (drets regionals) amb independència dels cultius o caps de bestiar que es tinguin.
La volada que han pres aquests pagaments desacoblats s’enfronta al problema de la seva legitimació i afecta el conjunt de la política agrària tota vegada que avui quasi el 80% dels recursos financers de la PAC es gasten en aquest tipus de pagaments. Malgrat que els últims anys s’han introduït diversos objectius i arguments per justificar els ajuts directes, com ara les diferencies de rendes entre el món rural i l’urbà, la multifuncionalitat agrària, la retribució per a la creació i manteniments de béns públics ambientals o la compensació per al compliment de determinats requisits sanitaris, ambientals o de benestar animal, cap d’ells es considera ben servit per l’actual sistema d’ajuts. La política agrària europea s’ajusta malament als objectius socio-econòmics -transfereix renda en benefici dels que no assumeixen riscos productius-, ambientals i fins i tot de seguretat alimentaria (Viladomiu i Rosell, 2009).
A la vegada, les limitacions del desmantellament, encara que parcial, dels mecanismes d’intervenció en els mercats agraris, ha posat en evidencia la seva insuficiència per fer front a crisis sectorials –recordem les dificultats del sector lleter- i a crisis més generals com la que es va viure al bienni 2007-2008. Malgrat això l’estabilització de preus i rendes continua essent un dels objectius de la PAC.
En aquest context el debat encetat ja fa un temps sobre el futur de la PAC fa referència no solament als recursos financers de la mateixa, es a dir al percentatge del Pressupost Europeu que se li reserva, sinó també a la vigència dels objectius originaris de la mateixa i als instruments que en coherència cal assignar-li.
La Presidència espanyola
El Programa de treball de la Presidència Espanyola del Consell de la Unió Europea, pel que fa al temes competència del Consell de ministres d’agricultura, explicita que “considera prioritari continuar els debats sobre el futur de la PAC més enllà de 2013” (Gobierno de España, 2009) a la vegada que impulsarà la discussió a la reunió informal de Ministres Agricultura que se celebrarà a finals de maig a Mèrida. Tot això en un moment en què el nou Comissari d’Agricultura i Desenvolupament Rural, Dacina Cioloþ, acaba de prendre possessió del càrrec.
El Programa de treball de la Presidència espanyola aporta però poques pistes sobre la postura espanyola, com es correspon segurament a un document d’ordre molt general com és aquest. Es limita a senyalar que “segueixen plenament vigents els objectius de la PAC i el seu valor afegit de promoció de la seguretat i la qualitat agroalimentària”, indica que “s’hauran de garantir els recursos (financers) suficients a fi i efecte de poder atendre aquests objectius”, explicita que “es realitzarà un seguiment de les negociacions (comercials) en el si de la OMC” i considera com una prioritat “assegurar la igualtat de condicions entre productors europeus i els de tercers països pel que fa al compliment dels requisits de sanitat animal i vegetal, salut pública o benestar animal” (Gobierno de España, 2009). Aquest elements, encara que formulats de manera molt genèrica, evidencien les preocupacions de l’Administració agrària i les organitzacions agràries espanyoles: la continuïtat dels recursos financers comunitaris per la PAC, el manteniment de la protecció en frontera davant de les importacions de tercers països, i l’impacte sobre la competitivitat internacional de les creixents regulacions ambientals, sanitàries i de benestar. A aquests qüestions s’hi afegeix, com veurem, la preocupació pels mecanismes de gestió de mercats.
A aquesta darrera preocupació respon el document de reflexió sobre mesures de gestió dels mercats i de gestió de crisis presentat per la Presidència espanyola a la reunió del Consell de Ministres d’Agricultura del 22 de febrer d’enguany. Aquest document és de fet la primera aportació formal de la Presidència espanyola a la discussió de la reforma de la PAC després que a la reunió de gener del Consell de Ministres es limités a presentar les prioritats abans esmentades. El document de reflexió defensa la vigència de l’objectiu d’abastiment alimentari de la Unió Europea. Després d’analitzar l’evolució recent dels mercats agraris internacionals conclou que “en un futur, les crisis de preus i subministres és previsible que siguin més freqüents i més accentuades” i en conseqüència “serà necessari disposar de polítiques agràries que afavoreixin i potenciïn una producció mínima d’aliments que assegurin un cert nivell de subministres d’aliments a nivell global, regional i nacional” (Consejo de la UE, 2010a)
El document de reflexió també inclou indicacions sobre els mecanismes de gestió dels mercats. Després de constatar que les reformes de la PAC han “transferit els mecanismes de sosteniment dels mercats de productes agraris cap a mesures de suport a la renda dels productors”, es posiciona a favor d’ “un model agrari (per la UE) que disposi de les eines necessàries per estabilitzar els mercats i fer front a la volatilitat de preus” i sotmet una sèrie de qüestions al ministres d’agricultura sobre el manteniment i reforma dels instruments actuals de gestió de mercats i l’eventual incorporació de nous (Consejo de la UE, 2010a).
La discussió que hi va haver al Consell de ministre evidència però la disparitat de posicions en relació al futur de la PAC en general i més concretament sobre la prioritat que es dóna a l’autoabastament d’aliments, l’orientació al mercat i les mesures de gestió de mercats i crisis (Consejo de la UE, 2010b). Regne Unit, Suècia, Dinamarca i, en menys intensitat, els Països Baixos en defensen un desmantellament, o si més no un aprimament radical de la PAC. Els poderosos i molt actius lobbies ecologistes proposen reorientar la despesa agrària cap a pagaments als propietaris de les terres per al manteniment dels anomenats “bens públics ambientals” (Birdlife International and European Landowners Organization, 2010). Aquesta proposta compta amb el suport dels representants dels grans propietaris britànics. Francesos i espanyols insisteixen en la necessitat de potenciar els mecanismes de gestió de mercats a la vegada que els primers insisteixen sobre la dimensió alimentària de la política agrària. Alemanya s’està posicionant cada vegada més propera a les postures d’aprimament de la PAC i en aquests cas ho fa des d’una òptica de reducció de la seva aportació al finançament europeu i convençuda que una renacionalització de la PAC pot resultar-li més rendible. Mentre, continua el debat sobre la pertinència i la forma que han de prendre els pagaments directes desacoblats que, com hem dit, ara suposen el gruix de la despesa agrària.
Finalment, no cal oblidar que dins de la PAC hi ha la política de desenvolupament rural, el que anomenem el seu “segon pilar”. Aquesta política, ara organitzada en tres eixos –modernització y competitivitat de les explotacions, millora del medi ambient i la gestió de les terres i diversificació i qualitat de vida del món rural-, representa el 20% dels recursos de la PAC i està pendent també d’una reorganització plantejant diferents opcions, entre elles limitar la seva actuació a les zones de convergència, transferir les seves competències a la política regional, o donar-li un més gran protagonisme dins la PAC.
Jordi Rosell
Lourdes Viladomiu
Dpt. Economia Aplicada
Universitat Autònoma de Barcelona
Referències
Birdlife International and European Landowners Organization, Proposals for the future CAP:a joint position from the European Landowners’ Organization and BirdLife International (disponible a:
http://www.cla.org.uk/policy_docs/ELO_Birdlife_Joint_Paper.pdf)
Consejo de la Unión Europea (2010a). Futuro de la PAC: Medidas de gestión de mercados después de 2013. Documento y cuestionario de la Presidencia. Bruselas, 15 de febrero
Consejo de la Unión Europea (2010b). Comunicado de Prensa. Sesión nº 2995 del Consejo de Agricultura y Pesca, Bruselas, 20 de febrero (disponible a: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/agricult/112459.pdf)
Gobierno de España (2009). Programa de trabajo de la Presidencia española del Consejo de la UE. 1 de enero a 31 de junio de 2010, Madrid
Viladomiu, L., 1994 (Enero-marzo), Diez años de reforma de la PAC, Agricultura y Sociedad, nº 70.
Viladomiu, L. y Rosell, J. (2009). Una Política agraria europea (PAC) para el siglo XXI. Revista Ecología Política, nº 38, Diciembre
Rosell, Jordi i Viladomiu, Lourdes
